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关于《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的解读

 

为进一步惩治及预防环境污染犯罪,加大对环境污染犯罪行为的打击力度,2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》对“重大环境污染事故罪”作了进一步修改完善。但环境污染刑事案件适用法律的相关问题仍有待进一步发布司法解释,以解决现有法律体系中存在的对环境恶性犯罪适用不明确、犯罪行为定性不清晰以及地方环保部门与司法机关难以准确及时判断环境事件性质,环境案件在司法移送上不易操作等问题。针对实践中存在的这些问题,6月18日上午,最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。就司法解释的起草背景和过程以及主要内容详细解读如下。
 
为依法惩治有关环境污染犯罪,根据我国《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定,最高人民法院、最高人民检察院联合制发了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。为方便广大读者更好地理解这部司法解释,现将相关内容介绍如下。
  
起草背景和过程——
  1997年,《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪,第三百三十九条规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪,第四百零八条规定了环境监管失职罪。2006年7月,最高人民法院发布了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2006〕4号,以下简称《2006年解释》),对上述环境污染犯罪涉及的法律适用问题作了明确规定。
  2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》第四十六条对1997年《刑法》第三百三十八条规定的“重大环境污染事故罪”作了三处修改完善:一是作了文字修改,删除了原条文中规定的排放、倾倒、处置行为的对象,即“土地、水体、大气”;二是扩大了污染物的范围,将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”;三是降低了入罪门槛,将“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。修改后,罪名由原来的“重大环境污染事故罪”相应调整为“污染环境罪”。
  当前,环境形势十分严峻,重大、恶性环境污染事件时有发生,人民群众反映强烈,党中央、国务院高度关注。环境污染已成为重大社会公害,严重影响人民群众生命健康安全,影响生态文明建设,影响社会和谐稳定。
  然而从司法实践看,办理环境污染刑事案件,仍有以下问题亟待解决:一是重大环境污染事故罪修改为污染环境罪后,亟需对相关构成要件做出解释,以统一法律适用。二是当前重大、恶性环境污染违法犯罪案件时有发生,应当根据修改后的法律规定,适当降低入罪门槛,以加大惩治力度。三是司法实践反映,当前在办理环境污染刑事案件中普遍存在取证难、鉴定难、认定难等问题,必须研究解决,以提高惩治实效。
  为解决上述问题,最高人民法院适时启动了新的环境污染犯罪司法解释的起草工作。根据法律修改情况,结合当前实际,以《2006年解释》为基础,于今年4月下旬起草出《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的征求意见稿,分别征求了中央和地方有关部门及公众代表的意见。紧接着,又数次召开专家论证会,分别邀请著名环境法学者和刑法学者对解释稿进行论证研讨。在综合各方面意见基础上,经反复研究修改,《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)于2013年6月8日由最高人民法院审判委员会第1581次会议、最高人民检察院第十二届检察委员会第7次会议通过,自2013年6月18日公布并施行。
 
  主要内容和条文理解——
  《解释》主要规定了以下几方面的内容:
  (1)污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等罪的具体定罪量刑标准;
  (2)环境污染犯罪所涉及的从重处罚、犯罪竞合、单位犯罪、共同犯罪、术语界定等问题;
  (3)办理环境污染刑事案件中的鉴定、检验等程序问题。
  现将具体条文的相关理解介绍如下。
 
  第一条实施《刑法》第三百三十八条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定为“严重污染环境”:
  (一)在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的;
  (二)非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的;
  (三)非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的;
(四)私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的;
  (五)两年内曾因违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚,又实施前列行为的;
  (六)致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的;
  (七)致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上,其他农用地十亩以上,其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的;
  (八)致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上,或者幼树死亡二千五百株以上的;
  (九)致使公私财产损失三十万元以上的;
  (十)致使疏散、转移群众五千人以上的;
  (十一)致使三十人以上中毒的;
  (十二)致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的;
  (十三)致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的;
  (十四)其他严重污染环境的情形。
  【理解】本条对实施《刑法》第三百三十八条涉及的“严重污染环境”的认定标准作了规定。
  根据1997年《刑法》第三百三十八条规定,构成重大环境污染事故罪,必须“造成重大环境污染事故,致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”,这是导致以往环境污染形势严峻,而刑事追究却相对较少的原因之一。经《刑法修正案(八)》修正的《刑法》第三百三十八条将污染环境罪的入罪要件修改为“严重污染环境”后,准确界定其具体认定标准,对贯彻落实从严惩治环境污染犯罪的立法精神,统一法律适用,至关重要。经综合考虑各方面意见,本条规定,具有十四种情形之一的,应当认定为“严重污染环境”。对此,首先需说明以下两点:
其一,从法律修改的精神看,不应再将“严重污染环境”解释为必须造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实际损害结果;从环境污染犯罪的特点看,由于污染损害的显现往往需要有一个过程,且因果关系很难证明,如将“严重污染环境”解释为必须造成实际损害结果,也会极大地缩小污染环境罪的成立范围。鉴于此,本条一方面保留、完善了《2006年解释》的有关内容,另一方面又根据污染物排放地点、排放量、超标程度、排放方式以及行为人的前科等因素,增加规定了几项认定“严重污染环境”的具体标准。这些新增标准客观性强,易于把握和认定,既能体现从严惩治污染环境犯罪的立法精神,又能解决此类犯罪取证难、鉴定难的实际问题。
  其二,污染环境的有毒、有害物质种类繁多、不可计数,不同污染物对环境的毒害程度又有很大差异。从实际情况看,当前违规排放各种污染物的情况仍然十分普遍。“严重污染环境”具体认定标准的设定,既要体现从严惩治污染环境犯罪的立法精神,也要立足当前实际,恰当把握惩治面,实现行政处罚与刑事处罚的有序衔接。鉴于此,本条第一至五项均只针对毒害性较强的污染物设定了具体的入罪标准。
  关于本条第五项“两年内曾因违反国家规定,排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚,又实施前列行为的”规定,主要考虑:一是从实践看,由于污染环境犯罪的犯罪成本低、取证难度大,屡查屡犯的现象较为突出,规定本项,既能有针对性地加大打击力度,也能降低执法成本。二是本项规定将时间限制在“两年内”,污染物对象限于“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”(不包括危害性相对较小的“其他有害物质”),曾受行政处罚的次数限定为“两次以上”。符合此项规定的,说明行为人主观恶性大,客观危害严重,将其纳入刑事处罚范围,不会导致打击过严的问题。
  关于本条第十项“致使疏散、转移群众五千人以上”和第三条第五项“致使疏散、转移群众一万五千人以上”的规定,主要参考了国家突发环境事件应急预案的相关规定。根据目前有关规定,特别重大、重大和较大突发环境事件中“需疏散、转移群众”人数分别为五万人以上、一万人以上五万人以下和五千人以上一万人以下。据此,致使疏散、转移群众五千人以上的,属于较大突发环境事件,本条第十项规定为污染环境罪的入罪情形之一;致使疏散、转移群众一万五千人以上的,属于重大突发环境事件,第三条第五项规定为污染环境罪的结果加重情节之一。
  第二条实施《刑法》第三百三十九条、第四百零八条规定的行为,具有本《解释》第一条第六项至第十三项规定情形之一的,应当认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。
  【理解】本条对《刑法》相关条文规定的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的认定标准作了规定。
  需特别注意以下两点:
  其一,《刑法修正案(八)》只是完善了污染环境罪的构成条件,对《刑法》第三百三十九条(非法处置进口的固体废物罪、擅自口固体废物罪)和《刑法》第四百零八条(环境监管失职罪)并未做出相应修改。因此只能从实际损害结果的角度,对这两条规定中的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”做出解释。
  其二,根据本条规定,具有本《解释》第一条第六项(“致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的”)、第十项(“致使疏散、转移群众五千人以上”)、第十一项(“致使三十人以上中毒的”)情形的,应当认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。
 
  第三条实施《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为,具有下列情形之一的,应当认定为“后果特别严重”:
  (一)致使县级以上城区集中式饮用水水源取水中断十二个小时以上的;
  (二)致使基本农田、防护林地、特种用途林地十五亩以上,其他农用地三十亩以上,其他土地六十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的;
  (三)致使森林或者其他林木死亡一百五十立方米以上,或者幼树死亡七千五百株以上的;
  (四)致使公私财产损失一百万元以上的;
  (五)致使疏散、转移群众一万五千人以上的;
  (六)致使一百人以上中毒的;
  (七)致使十人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的;
  (八)致使三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的;
  (九)致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍,并致使五人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的;
  (十)致使一人以上死亡或者重度残疾的;
  (十一)其他后果特别严重的情形。
  【理解】本条对《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的“后果特别严重”的认定标准作了规定。
  根据《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条的规定,“后果特别严重”是污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的结果加重情节。本条对其具体认定标准做出了规定。
 
  第四条实施《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的犯罪行为,具有下列情形之一的,应当酌情从重处罚:
  (一)阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的;
  (二)闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施不正常运行的;
  (三)在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近,违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的;
  (四)在限期整改期间,违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的。
  实施前款第一项规定的行为,构成妨害公务罪的,以污染环境罪与妨害公务罪数罪并罚。
  【理解】本条明确了污染环境犯罪的从重处罚情节。
  从司法实践看,行为人实施污染环境犯罪,具有本条所列情形,主观恶性和社会危害性相对更大,应当从重惩处。
  本条第一项规定的“环境监督检查”,是指负有环境保护监督管理职责的机关对环境监督检查,包括环保等部门。
  本条第二项规定的“不正常运行污染防治设施”,是指违反污染防治设施正常运行规范的情形。
 
  第五条实施《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的犯罪行为,但及时采取措施,防止损失扩大、消除污染,积极赔偿损失的,可以酌情从宽处罚。
  【理解】本条体现了“宽严相济”的刑事政策。对于有关人员在环境犯罪的行为发生后,由于良心发现等原因,及时采取措施,切实防止损失扩大、消除污染,积极赔偿损失的,酌情从宽处罚,这对于教育广大干部群众,尽量减轻对环境的危害后果,是有益的。
 
  第六条单位触犯《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定之罪的,依照本解释规定的相应个人犯罪的定罪量刑标准,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员定罪处罚,并对单位判处罚金。
  【理解】本条明确单位实施相关环境污染犯罪的,适用自然人犯罪的定罪量刑标准。这对于转变“为单位谋利益造成污染不构成犯罪”的错误理念,切实遏制单位环境犯罪高发的态势,必将发挥极大的作用。
 
  第七条行为人明知他人无经营许可证或者超出经营许可范围,向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物,严重污染环境的,以污染环境罪的共同犯罪论处。
  【理解】本条明确了将危险废物交由无经营许可证者处置的共同犯罪的认定规则。
  《固体废物污染环境防治法》第五十七条规定:“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位,必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证;从事利用危险废物经营活动的单位,必须向国务院环境保护行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证。具体管理办法由国务院规定。”“禁止无经营许可证或者不按照经营许可证规定从事危险废物收集、贮存、利用、处置的经营活动。”“禁止将危险废物提供或者委托给无经营许可证的单位从事收集、贮存、利用、处置的经营活动。”
  实践中,有关企业单位为降低废物处置的费用,明知他人未取得经营许可证,而将危险废物交由其处置的情况十分普遍。未取得经营许可证的他人接收危险废物后,由于不具备相应的处置能力,往往将危险废物直接倾倒在土壤、河流中,严重污染环境。为有针对性地加强对此类犯罪的打击,充分发挥本《解释》的警示、教育功能,故专门规定本条款内容。
 
  第八条违反国家规定,排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,同时构成污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、投放危险物质罪等犯罪的,依照处罚较重的犯罪定罪处罚。
  【理解】本条规定实施环境污染犯罪又构成其他犯罪的处理原则。
  违反国家规定,故意排放、倾倒、处置含有毒害性、放射性、传染病病原体等物质的污染物,实质上是直接投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质,属于想象竞合犯,可依照《刑法》第一百一十四条、第一百一十五条的规定,以投放危险物质罪定罪处罚。
  从实践看,此前亦已有相关判例。例如,被告人胡文标(系江苏省盐城市标新化工有限公司公司董事长)、丁月生(系公司生产厂长)于2007年底至2009年2月16日间,明知所在公司系环保部门规定的“废水不外排”企业,亦明知公司在“氯代醚酮”生产过程中所产生的废水含有毒、有害物质,仍将大量废水排放至公司北侧的五支河内,任其流经蟒蛇河污染江苏省盐城市区城西、越河自来水厂取水口,致2009年2月20日盐城市区20多万居民饮用水停水长达66小时40分,造成直接经济损失543.21万元。盐城市盐都区人民法院经审理认为,被告人胡文标、丁月生明知废水中含有有毒、有害物质,仍大量排放,危害公共安全,并致公私财产遭受重大损失,其行为已构成投放危险物质罪,依法分别判处被告人胡文标有期徒刑十年、丁月生有期徒刑六年。盐城市中级人民法院驳回上诉,维持原判。
  第九条本《解释》所称“公私财产损失”,包括污染环境行为直接造成财产损毁、减少的实际价值,以及为防止污染扩大、消除污染而采取必要合理措施所产生的费用。
  【理解】本条明确了“公私财产损失”的计算范围。系沿用自《2006年解释》第四条规定。
 
  第十条下列物质应当认定为“有毒物质”:
  (一)危险废物,包括列入国家危险废物名录的废物,以及根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物;
  (二)剧毒化学品、列入重点环境管理危险化学品名录的化学品,以及含有上述化学品的物质;
  (三)含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质;
  (四)《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》附件所列物质;
  (五)其他具有毒性,可能污染环境的物质。
  【理解】本条明确了“有毒物质”的范围。
  根据《刑法》第三百三十八条规定,违规排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的,严重污染环境的,均构成污染环境罪。其中,“有放射性的废物”、“含传染病病原体的废物”容易鉴定、认定,无需专门解释;“其他有害物质”范围十分宽泛,难以具体界定。鉴此,本条对“有毒物质”的范围做出了规定。
  《固体废物污染环境防治法》第八十八条规定:“危险废物,是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。”参照上述规定,本条第一项对危险废物的外延进行了规定。
  危险化学品目前有数千种,但并非都对环境有危害,如有些危险化学品的危险主要在于其爆炸性,其危险主要在安全生产方面,而非环境保护。目前,在环境保护领域,需要列入“有毒物质”的危险化学品主要是列入剧毒化学品目录(已经发布)和重点环境管理危险化学品名录(即将发布)的危险化学品。据了解,剧毒化学品目录可能会被废止,因此,本条第二项直接表述为“剧毒化学品”,以便在剧毒化学品目录废止后可以依据其他目录予以认定。
  在环境污染领域中,重金属主要是指对生物有明显毒性的金属元素或者类金属元素。不同于其他污染物的可降解性,重金属污染物具有长期性、累积性、潜伏性和不可逆性等特点,很难在环境中降解。本条第三项根据实践情况,例举了对人体或者环境均有较强毒害性、需要重点防控的含有铅、汞、镉、铬等重金属的污染物。
  第十一条对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的,由司法鉴定机构出具鉴定意见,或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。
  县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据,经省级以上环境保护部门认可的,可以作为证据使用。
  【理解】本条对环境污染刑事案件涉及的证据的鉴定、认定等问题作了规定。
  办理环境污染刑事案件,常常涉及污染物认定、损失评估等专门性问题,需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。但是,目前具有环境污染鉴定资质的机构较少、费用昂贵,难以满足办案实践需求。鉴于此,本条第一款特别规定,对案件所涉及的环境污染专门性问题难以确定的,由司法鉴定机构出具鉴定意见,或者由国务院环境保护部门指定的机构出具检验报告。
  环保部门的监测数据是认定违规排放行为的第一手证据。如对本《解释》第一条第三项规定的“非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上”,可直接根据环保部门的检测数据做出认定,无需再作司法鉴定。但考虑各级环保部门的监测条件、水平不同,为确保相关数据的客观、准确,确保相关案件公正处理,本条第二款规定,县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据,经省级以上环境保护部门认可的,可以作为证据使用。
  第十二条本解释公布实施后,《最高人民法院关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2006〕4号)同时废止;之前公布的司法解释和规范性文件与本解释不一致的,以本解释为准。
  【理解】本条是关于《解释》效力的规定,明确了本《解释》与《2006年解释》的关系。