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解读新环保法

半月谈    

新环保法上周正式得到通过,其被称为“史上最严格环保法”,并将在明年1月1日正式实施。4月28、29日,人大常委会邀请了法工委修法参与者、环保部专家、法学专家、企业和环保组织代表等解读新出台的环保法。

专家们对新环保法实施时间、政府监督、应急预警等方面进行了解读。中国环科院副院长柴发合表示,根据新环保法,当地环境质量的任务落实到了地方各级人民政府,同时也建立了责任追究制度,也提出了限期达标、按期达标的制度。此外,还有监测、规划、标准、总量控制、许可证制度等一系列有效的制度,可以保障把大气十条的实施从一个临时性的管五年的行动计划推上常态化、法制化轨道。

此外,人大代表吴青表示,新环保法的出台为地方环保立法提供了非常好的上位法依据,地方上可以出台比国家规定更严格的环保标准、政策和法律。袁杰也表示,地方性法规接下来可以对环保法中原则性的条款进一步细化,地方有权通过出台条例的方式来落实环保法。

实施时间

为何新环保法通过半年多后才正式实施?

为了让执法部门等做好准备

全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示,之所以新环保法在明年1月1日,而不是颁布之日起就施行,是为了让执法部门、企业、公民能在理念转变、精神和物质上做好准备。

北京大学法学院教授汪劲表示,明年1月1日,新环保法实施后,许多硬性、刚性的制度措施就要生效了,会给环保部门、公安、检察机关以及地方财政带来很大压力,各部门需要在正常工作运转过程中顺应和改变。

汪劲对环保法中所提及的“加大财政投入一条”表示,“加大财政投入,我认为不是一句空话,环保执法是要有成本的。”

此外,他表示,环境执法的能力、素养、方法、手段、理念等都要跟上新环保法。

违法成本

行拘和刑拘如何区分?

重金属超标3倍可刑拘

新环保法增加了企业违法排污的成本,一是引入了“按日计罚”的经济处罚措施,二是引入了“双罚制”,即在经济处罚同时,还可能对企业负责人直接实施拘留。

对于“按日计罚”的处罚额度问题,人大法工委行政法室副主任童卫东表示,水、大气等环保单行法中都有具体的处罚标准,因此,对企业首次违法排污的处罚数额、幅度等按照单行法来确定。

此次环保法规定四种行为,“尚不构成犯罪的”,会导致企业法人被行政拘留,但去年,“两高”司法解释也对一些行为定性为可以刑事拘留的严重污染环境的行为,前后两个拘留标准之中,都有着同样的一些违法行为,如通过暗管、渗坑、渗井等偷排污染物,但其并不矛盾。

环保部政策法规司副司长别涛解释,“两高”司法解释对入罪门槛做出了明确的规定,如有毒危险废物、持久性有机物等,排放污染物的量也有明确的标准,如危险废物超过3吨,危险重金属超标3倍等,达到这些标准,就构成犯罪,可以被刑事拘留。

如果没达这些标准,则为“尚不构成犯罪”,那么,就可以按照新的环保法,对企业负责人实施行政拘留。

政府监督

上级环保部门如何监督下级政府环保工作?

上级环保部门可提处分建议

人大法工委行政法室副主任童卫东表示,环保法对政府监督规定得特别明确、具体,提出了9条可能导致“引咎辞职”的具体行为,而对政府的监督实施上,可以由上级政府监督、同级人大也能够监督实施。

别涛表示,新的环保法表述“上级的环保部门可以对下级政府的环保工作进行专项的监督,发现问题不及时查处的,可以向任免机关和监察机关提出处分建议。”

这意味着,上级环保部门可以向任免机关或者中纪委监察机关提出处分建议,是一个专项的行政监察机制。

他表示,去年中共中央发布了关于党政干部任免考核的新规定,要求增加环保权重,丰富环保指标,而现在的环保法把党的主张变成了法律规定,而纪检监察机关需要依法对地方政府和部门依法履行环保的政策法律法规的监督机制,这些条款都是值得关注的。

应急预警

如何应对兰州水污染类似事件?

建立环境预警机制 及时应急

别涛说,针对我国出现的环境高风险的控制,环保法专门设置多处条款,对排污单位、企事业、生产者等要求控制内部风险,并且要求政府建立专门的环境问题公共预警机制,制定预案、加强监测,及时启动应急措施,真正减缓环境污染对公众健康安全的损害。

环保法实施后,兰州水污染事件这样的突发事故是否会降低,别涛表示,这难以简单回答是或不是,但他相信,环保法规定的各项规定综合起来后,会增加企业的威慑力,从而促使它自动排查、识别、控制企业的风险,有助于降低环境事故风险。

公益诉讼

如何通过公益诉讼维权?

行政机制无法解决可诉讼

人大法工委行政法室主任袁杰解释,目前环保法中公益诉讼条款主要解决民事问题,其所规定的“社会组织”应在民政部门登记,根据民政部门关于社会组织登记管理办法和活动规则来进行公益诉讼活动。

人大法学院教授周珂表示,在中国,当环境纠纷的矛盾无法在行政机制解决的时候,可以通过诉讼方式来解决。

人大法学院教授周珂表示,公益诉讼成本比较大,其解决效果也未必最好,因此,首先要通过宣传教育、提高环境意识,加强政府管理、公众参与,以及公共治理的机制解决矛盾。若仍不能解决矛盾,再通过诉讼解决。

他表示,下一步需要进一步细化法律,对诉讼法,以及与行政诉讼相关的行政法的一些制度对接后,才能逐步把制度完善好。

人大代表吴青表示,此前也有公益诉讼试点,但诉讼量并不是很多,她认为,新环保法通过后,公益诉讼量会增加,但可能实践中也会出现主体、诉讼请求、法院判决等问题,这也是司法实践不断摸索和完善的过程。

雾霾治理

如何解决“霾”怨问题?

雾霾跨区域执行“统一标准”

中国环科院副院长柴发合表示,新的环保法成为了目前促进大气污染防治,贯彻国十条的非常好的法律基础。

他解释,根据新环保法,当地环境质量的任务落实到了地方各级人民政府,同时也建立了责任追究制度,也提出了限期达标、按期达标的制度。此外,还有监测、规划、标准、总量控制、许可证制度等一系列有效的制度,可以保障把大气十条的实施从一个临时性的管五年的行动计划推上常态化、法制化轨道。

此外,他表示,正在修订过程中的《大气污染防治法》除了延续现在环保法中“按日计罚”、双罚制等制度之外,还要进一步提高处罚力度,同时也要把政府的责任和政府不作为的行为的处罚进一步具体化。

专家认为,环保法增加的诸多条款,如雾霾跨区域治理“统一标准”,“建立环境污染公共预警机制”等,以及对监测的规划管理等很多新的规定,都会使得大气污染治理见到效果。

土壤污染

如何控制和解决土壤污染?

土壤污染评估后进行修复

中科院南京环科所研究员林玉锁表示,新环保法在土壤污染的调查、监测、评估、修复方面都做出了规定,比如要求对土壤和土地进行风险评估,根据结果决定修复目标,进行验收,也说明体现了对公众健康的重视。

目前,我国已经在大气、水方面建立了很好的监测体系,但土壤方面很薄弱,直到最近几年,国家开始加大建立我国的土壤环境监测网络,等到其建立起来后,就具备了今后实现土壤环境信息公开的条件和基础。

公众健康

如何保障公众健康?

研究人体对污染承受极限

针对新环保法中涉及的公众健康保障内容,别涛表示,在修法最后,关于公众健康保护的研究始终在继续,这种对公众健康保障的重视是过去没有的。

他解释,“保障公众的健康”指的是多数人的公共健康,涉及水、空气、土壤、食物安全。

环保法中关于环境基准问题的研究,主要指对人体健康安全而开展的研究,即人体对不同污染物最大的承受能力和限度,“过去我们这方面研究不足,都是借鉴国外的,但我们应该有自己的基准研究。”

此外,环保法中关于健全环境与健康监测调查与风险评估制度,鼓励企业投保环保污染责任保险等条款,都直接对保障公众健康做出了规定。(新京报,记者 金煜)

8种行为地方领导人应辞职

为了更好地解读报道新修改的环境保护法,4月28日和29日上午,全国人大常委会办公厅新闻局举办了两场媒体座谈会,请法工委、环保部、环保组织、专家学者等共同接受采访并回答媒体提问。

4月24日,十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了修订后的《中华人民共和国环境保护法》,这是现行的环保法25年来首次大修,新法将自2015年1月1日起施行。

新环保法的法律条文从原来的47条增加到70条,因为加入了“对拒不改正的排污企业实施按日计罚”,“对严重的违法行为采取行政拘留”,以及“政府的主要负责人在面对政府的违法行为造成严重后果时要引咎辞职”等内容,被专家称为“史上最严”。与此同时,新环保法中增设“信息公开与公众参与”专章,其中,几经讨论,“公益诉讼主体”范围进一步扩大至在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会组织,也被认为是开先河之举。

解读

增设专章阐释信息公开

环保部法规司副司长别涛说,新环保法由现行环保法的47条增加到70条。比如,新环保法第53条写到了一般的权利,即“公民、其他组织有权获得环境信息”,也就是知情权、参与权和监督权,而且“要求政府主管部门应当公开环境信息,应当制定和完善公众参与的程序,为公众参与环境监督提供便利”。

8种行为领导人应辞职

新环保法明确规定“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”,在第68条提出,有“对不符合行政许可条件准予行政许可的”“对环境违法行为进行包庇的”“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”“篡改、伪造或者指使篡改、伪造监测数据的”“应当依法公开环境信息而未公开的”等8种违法行为,造成严重后果的,地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的主要负责人应当引咎辞职。

全国人大常委会法工委行政法室副主任童卫东说,这一法律条款对罚则、违法行为都作出明确规定,可以由上级政府监督,此外同级人大也能够监督实施。

市场手段好处在于公平

环保部法规司副司长别涛说,在新环保法中,可以看到涉及到市场经济手段有七八项之多,市场手段比较丰富。他介绍,这其中包括总则第43条,除了沿用过去的排污费之外,国家在研究制定环保税,也对税费做了一些衔接;第54条第三款,环保部门对于企业的环境守法、违法的信息要记入社会诚信档案,向社会进行公布。别涛表示,使用这么多市场手段最大的好处就是公平性、均衡性。此前,政府最擅长的手段是行政手段,行政手段如一阵风,很快见效,但是效果不稳定。

释疑

为什么不立刻实施?

北京大学法学教授汪劲说,虽然常委会通过了环境保护法,但今后资金的准备和未来的投入是重大问题,不光是企事业单位,中央政府和地方政府在财政投入上如果没有跟上,执法的力度能否跟上,这也是要考虑的。此外,当前环境执法的能力、素养、方法、手段、理念,与新的环保法相比都跟不上,特别是在地方,需要面临培训、宣传、投入的问题等。

配套法的进展如何?

童卫东说,环境保护法是一个基础性、综合性的法律,它把所有的环境要素都考虑到,所以主要是解决共性的问题,解决环境保护的基本制度、基本原则问题。很多单行法都是根据环境要素进行立法的,更有针对性,针对不同环境要素的特点,做出一些具体的规定。目前,大气污染防治法的立法已经列入了今年常委会的立法规划,土壤污染防治法也列入了常委会五年立法规划,工作都在进行中。

按日计罚有无上限?

童卫东说,在新环保法中没有明确按日计罚的数额是多少,主要是因为按日计罚是在原来环境保护单行法的基础上,具体违反了哪一项环境保护单行法来作出的处罚规定。环境保护法修改后增加了一个内容,就是起引导作用的规定,以后单行法按照什么来确定罚款的数额、幅度或标准,确定了几个要素,一是污染防治设施的运行成本,二是违法行为造成了直接损失和违法所得,就是单行法以后确定的罚款数额要根据这些因素来确定,所以实际上它是有标准的。如果说没有上限,是这部法没有确定封顶限是多少,但是具体单行法要给出具体标准。